Renúncia de Receita: o que você precisa saber sobre a legislação

Na série sobre a Lei de Responsabilidade Fiscal(LRF), apontamos os principais elementos da legislação, como o respeito entre a dívida e a capacidade de pagamento, o limite imposto com pagamentos de servidores, e o estabelecimento de metas fiscais. Além disso, indicamos algumas boas práticas para que os gestores públicos não infrinjam a LRF. Para continuar a abordagem do assunto, é preciso tratar do art. 14 da Lei Complementar nº 101, que diz respeito à renúncia de receita – ou renúncia fiscal.

Para introduzir o tema, uma definição é essencial: o que é renúncia de receita pública? O termo une dois conceitos cuja compreensão individual facilita o entendimento geral:

• receita é o total de valores que ingressam de forma definitiva no tesouro público;
• renúncia é o abandono de direito por seu titular. Neste contexto, a renúncia refere-se à desistência do ente público de seu direito de cobrar um crédito tributário total ou parcialmente.

Sendo assim, uma definição para o que é renúncia de receita é esta: o ato em que o gestor público concede incentivos ou benefícios como isenção, anistia, remissão e outras concessões permitidas legislativamente que promovem a redução do montante devido pelo contribuinte.

Outra forma de definir o que é renúncia de receita pública é descrevê-la como o consentimento para deixar de receber valores que poderiam ser utilizados para atender a diversos direitos e políticas públicas.

Seja qual for o entendimento sobre o que é renúncia de receita, um fato não se altera: qualquer concessão – seja de de natureza tributária, financeira ou creditícia – precisa atender a alguns requisitos. Tais exigências acerca de o que é renúncia de receita têm sua base legal na Lei Complementar 101/2000, ou seja, na já citada Lei de Responsabilidade Fiscal.

É na LRF que estão alicerçadas as normas que regem as finanças públicas e garantem a responsabilidade na gestão fiscal. Entender o que é a Lei de Responsabilidade Fiscal e as inovações trazidas ao regime jurídico brasileiro é uma pré-exigência para entender o que é renúncia de receita pública.

Sucintamente, uma forma de compreender o que é a Lei de Responsabilidade Fiscal é entendê-la como uma lei complementar que regulamenta a utilização de recursos públicos. Tal legislação está em vigor para orientar os governantes em relação ao controle de gastos, respeito aos limites de despesas e ao cumprimento das metas orçamentárias. Mediante isso, a LRF pode ser considerada praticamente um “código de conduta” da administração pública.

Um fato é que a Lei não trata a renúncia fiscal somente quanto aos benefícios tributários. Também se refere a todo tipo de incentivo financeiro, mesmo que eles apenas indiretamente afetem as receitas.

Requisitos para a realização de renúncia de receita pública

Na Constituição Federal, o tema renúncia fiscal surge na regulação da matéria tributária e da matéria financeira. No § 6º do Art. 150, estabelece-se para a questão tributária:

Qualquer subsídio ou isenção, redução de base de cálculo, concessão de crédito presumido, anistia ou remissão, relativos a impostos, taxas ou contribuições, só poderá ser concedido mediante lei específica, federal, estadual ou municipal, que regule exclusivamente as matérias acima enumeradas ou o correspondente tributo ou contribuição, sem prejuízo do disposto no art. 155, § 2.º, XII, g.

Em relação à matéria financeira, a renúncia fiscal só é permitida depois de analisado seu efeito. Por isso, faz-se necessário estimar o impacto orçamentário-financeiro, como previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal e, anteriormente a essa entrar em vigor, no § 6º do Art. 165 da Constituição Federal:

O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia.

Há cinco razões para a Constituição exigir legislação específica e comprovação das consequências da renúncia fiscal:

1. conferir maior transparência ao tema da renúncia;
2. buscar manter o equilíbrio orçamentário que poderia ser afetado;
3. demonstrar se realmente tais incentivos viabilizarão o desenvolvimento econômico e o bem-estar do povo;
4. evitar privilégios individuais e dirigidos;
5. garantir a legitimidade de sua instituição.

Em relação ao equilíbrio orçamentário, a Lei de Responsabilidade Fiscal exige, ainda, que a renúncia não prejudique as metas previstas na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e que as concessões ocorram mediante a observação de ao menos uma destas duas condições:

1. que se retire do cômputo das receitas o montante relativo à renúncia; ou
2. que se criem medidas de compensação consistente no aumento da receita por meio de: a) elevação de alíquotas de outros tributos; b) cancelamento de outros benefícios anteriormente concedidos; c) majoração ou criação (se constitucionalmente previsto e legalmente possível) de tributos; ou d) ampliação da base de cálculo de
   tributo já existente.

Tais medidas de compensação somente são necessária nos casos em que não houve planejamento prévio. Portanto, quando não é retirado do cálculo da receita corrente líquida o valor renunciado, ou seja, não se previu antecipadamente (no orçamento) a concessão do benefício tributário.

Assim, as medidas acompanharão a renúncia de receita pública no exercício de sua vigência e nos dois seguintes. Isso tudo é para evitar o desequilíbrio das contas públicas e que a população seja prejudicada pela falta de recursos para a realização de políticas públicas.

Leia também: Lei de Responsabilidade Fiscal comentada: o que muda com a LC 164/2018

As 7 formas de estabelecer a renúncia fiscal 

É pela concessão de incentivos fiscais que via de regra se opera a renúncia fiscal. A Lei de Responsabilidade Fiscal é o instrumento que regulamenta essa concessão. Além disso, impõe o controle necessário às despesas públicas e garante que haja meios para investir, manter e melhorar a qualidade de vida das pessoas. 

Em seu Art. 14 a LRF determina quais são as formas de renúncia de receita e prevê como benefícios tributários ou financeiros os casos de:

• exclusão, que referem-se à isenção e anistia;
• extinção, cuja única situação é a de remissão;
• modificação do crédito tributário, que permite a alteração de alíquotas e de base de cálculo;
• benefícios financeiros, nos quais entram os subsídios, créditos presumidos e incentivos, realmente considerados como o que é renúncia de receita. 

Assim, mediante o questionamento sobre o que são benefícios fiscais e quais são esses benefícios, enumera-se a anistia, a remissão, o subsídio, o crédito presumido, a concessão de isenção em caráter não geral, a alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo.​ Todos esses são modelos de renúncia fiscal. Por isso, os benefícios fiscais são entendidos como a renúncia à cobrança e arrecadação de receitas por parte da administração pública. Afinal, servem como alternativa para estimular o desenvolvimento social e comunitário.

1. Anistia

Na Anistia fiscal ocorre o cancelamento da multa, via de regra, sob a condição do pagamento do tributo. Significa que o crédito não se extingue, e sim a multa gerada pelo não cumprimento da norma de tributação. Assim, o que desaparece (é anistiado) é o direito de punir. Porém, é facultada às infrações cometidas antes da vigência da lei que
concede a Anistia.

Ainda, somente as infrações à legislação tributária são atingidas pela Anistia. Com isso, a anistia pode:

• se referir a um tributo e não a outro;
• se referir a uma infração e não a todas;
• circunscrever-se a determinada região do território nacional;
• ser concedida sob condição do pagamento do tributo;
• se referir a penalidades decorrentes de infrações até certo montante.

Por fim, a concessão da anistia não figura como direito adquirido. Dessa maneira, pode ser revista ou cassada se comprovado o não cumprimento da legislação. 

2. Isenção

A isenção é concedida a:

• apenas uma parcela da população;
• uma categoria econômica e não a todas;
• alguns profissionais e não a todos;
• algumas pessoas (devido suas características ou aos fatos praticados) e não a todas.

Por essa razão, é considerada de caráter não geral, já que não é concedida indistintamente para todos.

Em algumas situações, a concessão de isenção só é feita mediante exame da autoridade administrativa competente, conforme estabelece o Art. 179, do Código Tributário Nacional (CTN):

 A isenção, quando não concedida em caráter geral, é efetivada, em cada caso, por despacho da autoridade administrativa, em requerimento com o qual o interessado faça prova do preenchimento das condições e do cumprimento dos requisitos previstos em lei ou contrato para sua concessão.

Por isso, a isenção concedida após a análise de cada caso também é entendida como sendo de caráter não geral.

Embora a Lei de Responsabilidade Fiscal exija a elaboração de um relatório de impacto orçamentário-financeiro, para quantificar o montante do valor renunciado, e que a isenção seja concedida por lei , e não regulada por um ato infralegal, a concessão de isenção pode assumir feição contratual por:

1.  representar um privilégio fiscal;
2. estar condicionada à necessidade de o contribuinte atender a certos requisitos de interesse público. 

3. Remissão

É o perdão do crédito tributário total ou parcialmente, ou seja, a extinção do  dever do contribuinte de pagar o tributo. Para ser concedida, a remissão depende de ato fundamentado e de legislação específica.

De qualquer maneira, a remissão pode abranger:

• todo o crédito ou parte dele;
• o crédito referente ao tributo ou o crédito referente à penalidade;
• somente os juros ou inclusive esses;
• somente a correção monetária ou inclusive essa.

Da mesma maneira que a anistia, a remissão não é um direito adquirido. Por essa razão, pode ser revista ou cassada se comprovado o não atendimento à legislação ou o uso de subterfúgios para poder usufruir do benefício.

Os requisitos para concessão de remissão são especificados pelo Art. 172 do CTN:

• atender à situação econômica do sujeito passivo, portanto, privilegiar os menos favorecidos ou ter em conta um problema econômico que atinge determinado segmento econômico. Dessa forma, a remissão contribui para: a) reverter prejuízos financeiros ou manter empregos; b) proteger o desenvolvimento, o livre exercício do comércio ou atividade; c) preservar a geração de riquezas e a circulação de mercadorias e serviços. 
• Não beneficiar aqueles que praticaram crimes. Ficam de fora desse entendimento criminal as infrações tributárias e os crimes fiscais em que não houve dolo e que houve erro escusável.
• Remir créditos de pequeno valor por serem economicamente inviáveis. Não há justificativa para movimentar a máquina administrativa e judiciária para cobrá-los. 
• Respeitar a isonomia, ou seja, garantir que todas as pessoas na mesma situação recebam o mesmo tratamento, e preservar a equidade, tendo em conta as condições econômicas ou sociais de pessoas, profissionais ou
  atividades, ou condições materiais.
• Atender à regionalidade. O acesso à remissão, quando limitada a determinado território, deve ser para todas as pessoas que preencham os requisitos. Nesse caso, deve ser motivada por questões locais, seja de natureza econômica ou social, seja para o fomento ou o desenvolvimento.

4. Alteração de alíquotas ou de base de cálculo

A base de cálculo e a alíquota possuem relação direta com o valor do tributo devido. A primeira é a medida econômica  e a segunda, normalmente instituída através de percentual, atua sobre a base de cálculo. Dessa
maneira, suas minorações influenciam o valor do tributo.

Tanto a alteração de alíquota quanto a modificação da base de cálculo estão previstas no art. 14 da LRF e precisam cumprir as obrigações exigidas para a renúncia fiscal.

5. Subsídios

Basicamente, trata-se da transferência de recursos do governo para particulares, no intento de corrigir distorções do mercado, facilitar a concorrência ou incentivar a produção e consumo de determinados bens.

Em resumo, a função do subsídio é propiciar a intervenção do Estado na economia para influenciar na formação dos preços dos produtos e incentivar a manufatura.

A concessão de subsídios não provoca queda na arrecadação dos tributos, mas pode prejudicar o equilíbrio
das contas públicas, o cumprimento das metas e das obrigações constitucionais e legais por, de forma indireta, diminuir a receita corrente líquida. Por este motivo é que consta na Lei de Responsabilidade Fiscal, pois assim sua concessão terá de observar uma das duas condições exigidas para a renúncia de receita pública.

6. Crédito presumido

O crédito presumido é uma das espécies de incentivo fiscal. É uma forma indireta de redução do montante do tributo a ser pago, mediante a permissão de um ressarcimento (crédito) correspondente ao valor total do tributo a ser apurado.

Assim como os subsídios, é de natureza não tributária, mas por influenciar na arrecadação e, portanto, na receita, também é regido pela LRF, de forma que sua concessão precisa ocorrer conforme os requisitos exigidos pela Lei.

7. Outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado

O tratamento diferenciado relaciona-se ao ato cooperativo. Às cooperativas são concedidos benefícios tributários ou de incentivos fiscais, subvenções, subsídios, créditos presumidos que, igualmente aos demais, devem ser quantificados por relatórios de impacto e atender às condições exigidas para a renúncia fiscal na LRF.

Também ingressam nesse conceito:

• as restituições;
• as subvenções; e
• outros incentivos financeiros, como restituição de tributo a título de incentivo.

Renúncia fiscal: benefício ou despesa?

Depende do propósito quando são feitas as concessões.

Aplicada de maneira responsável, caracteriza-se como uma política pública, por estar diretamente relacionada a objetivos sociais e econômicos. Além disso, é um recurso que serve como incentivo às situações em que o propósito é estimular o desenvolvimento de determinado setor ou região.

A renúncia de receita pública é considerada uma despesa de forma indireta, já que consiste também na desistência da cobrança de um tributo antes mesmo de o recurso compor os cofres públicos. Com isso, espera-se incentivar setores, atividades, regiões ou agentes da economia. Ainda, gerar empregos.

Nesse contexto, a renúncia fiscal pode ser observada como um mecanismo impulsionador de comportamentos econômicos, justificados pelos interesses sociais. Portanto, não constitui total ameaça às finanças públicas. Somente o é quando concedida indiscriminadamente. Apenas dessa forma é capaz de gerar danos aos cofres públicos, aos fins públicos e comprometer metas socialmente importantes.

Sendo assim, a conclusão a que se chega é: a renúncia fiscal pode ser socialmente benéfica se realizada de maneira responsável e planejada.

Concessões na Dívida Ativa: são ou não são renúncia de receita?

O cuidado com o equilíbrio das contas públicas é uma premissa das legislações referente aos tributos. Especialmente em razão da manutenção dos serviços públicos, obras e bens que beneficiam a sociedade. A cobrança da Dívida Ativa é uma das formas de obter recursos para esses fins. Então, será que um benefício concedido concernente à Dívida Ativa entra na definição de o que é renúncia de receita?

No geral, a receita decorrente da Dívida Ativa não integra o cálculo das receitas. Por essa razão, qualquer concessão alusiva à Dívida Ativa não se trata de renúncia. Uma explicação sobre o que faz parte do cálculo das receitas melhora a compreensão sobre esse tema.

Uma das definições para receita pública é a que a descreve como a soma de dinheiro que recebem o Estado e os demais entes públicos para cobrir com ela seus gastos.

O critério para a classificação das receitas não é apenas um. A Lei nº 4.320/64, por exemplo, traz a classificação de Receitas Correntes e Receitas de Capital. Já a Lei de Responsabilidade Fiscal refere-se à Receita Corrente Líquida como o “somatório das receitas tributárias, de contribuições, patrimoniais, industriais, agropecuárias, de serviços, transferências correntes e outras receitas também correntes”.

Com base nesse último conceito é que se pode afirmar que os créditos tributários ou não tributários inscritos em Dívida Ativa podem, sim, ser considerados como parte da receita corrente líquida.

A questão é que os créditos tributários inscritos em Dívida Ativa são permeados pela incerteza de sua cobrança. Por esse motivo, a receita oriunda de todo o montante inscrito em Dívida Ativa não pode ser computada no cálculo da receita corrente líquida. Soma-se o fato de que valores advindos da Dívida compõem as outras receitas correntes – junto com as multas, os juros de mora, as indenizações e as restituições -, ou seja, apesar de ser em parte oriunda de créditos tributários, concessões na Dívida Ativa não são uma renúncia de receita pública pelo fato de a Dívida ser um crédito tributário materializado para a cobrança judicial.

Desoneração fiscal é o mesmo que renúncia de receita?

Os valores renunciados em forma de incentivos fiscais são aqueles dos quais o ente público desiste de seu direito sobre determinado tributo para estimular a atividade econômica em troca de contrapartidas de ordem social.

Já a desoneração é a redução da carga tributária e tem por consequência a renúncia de arrecadação. Concedida em caráter geral, abrange a todos que atendem ao que está descrito pela lei, independentemente de requerimento junto ao governo.

Contudo, a Lei de Responsabilidade Fiscal exige a manutenção da arrecadação para que sejam honrados os compromissos com a sociedade. É por essa determinação que a administração pública precisa elaborar estratégias para manter tal equilíbrio. Assim, surgem as campanhas de combate à sonegação.

Renúncia fiscal pode ser considerada crime?

Em certos casos em que os gastos não são justificados de forma satisfatória e comprometem a gestão da receita, a renúncia fiscal é crime passível de punições.

Existem várias maneiras de caracterizar a ilegalidade. A improbidade administrativa decorrente de renúncia fiscal é uma dessas maneiras. Um exemplo é este: quando ocorre arrecadação ineficiente de receitas tributárias e, consequentemente, prejuízo ao Estado e/ou Município. Nesses casos, os entes federativos assumem o risco de não terem seus orçamentos aprovados ou de esses serem contestados pelo Ministério Público (MP) – e essas são apenas algumas das sanções possíveis.

Sendo assim, conclui-se que a concessão de benefícios precisa estar em consonância com os princípios constitucionais, principalmente o que se refere à eficiência. Dessa forma, afasta-se a hipótese de a renúncia fiscal ser considerada crime.

Além da eficiência, há outros princípios constitucionais:

• Legalidade;
• Impessoalidade;
• Moralidade;
• Publicidade;
• Eficiência.

O Art. 37 da Constituição Federal institui como ato ilícito o descumprimento de tais princípios que regem a administração pública.

1. Legalidade

O princípio da legalidade tutela os atos da administração pública. Portanto, sua desconsideração resulta na prática de ato inválido e exposição à responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso. 

2. Impessoalidade

Visa garantir que os interesses pessoais não sejam mais importantes que os coletivos. Qualquer iniciativa contrária caracteriza crime de responsabilidade, ato de improbidade ou mesmo a combinação destes. Portanto, a renúncia fiscal é crime que pode impossibilitar o agente público ou político de investir em algum cargo ou função, sem que haja correição mediante a lei. 

3. Moralidade

A ofensa à moral, aos bons costumes, às regras de boa administração, aos princípios de Justiça e de equidade, à ideia comum de honestidade representa ofensa ao princípio da moralidade administrativa.

4. Publicidade

Esse princípio é o que garante ao cidadão comum acesso a todo e qualquer ato administrativo que seja praticado pelos agentes públicos ou políticos. Como ao Estado não é possibilitada a prática de quaisquer atos em segredo, a publicidade garante que seja vigiado e identificado quando a renúncia fiscal é crime. Ao impedir ou não publicitar os atos, o administrador público incorre nas penas oriundas da fiscalização realizada pelo cidadão comum.

5. Eficiência

Embora seja tido por alguns como a consequência de uma boa administração, a eficiência é algo mais do que desejável na gestão fiscal, a ponto de poder ser considerado o princípio mais importante para a sociedade, que não se interessa pela manutenção de uma estrutura ineficiente.

A eficiência é melhor alcançada quando há adequada organização interna e o máximo aproveitamento dos recursos disponíveis. Engloba as avaliações de legitimidade e economicidade. A não observância de todos esses preceitos é o que pode incorrer em arbitrariedades.

Conclusões sobre a renúncia de receita

A renúncia de receita compreende tanto anistia, remissão de subsídio e isenção de crédito, quanto a alteração na alíquota ou modificação na base de cálculo – que gera redução de taxas e contribuições. Aplicada de maneira responsável, a renúncia fiscal é considerada política pública.

A Lei de Responsabilidade Fiscal não impede a renúncia de receita pública de natureza tributária, mas exige, em prol do equilíbrio das contas públicas:

• um relatório de impacto-orçamentário financeiro, conforme já constava na Constituição Federal;
• adequação com a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO); e
• atenção a uma das condições: 1) retirar do cômputo das receitas o montante relativo à renúncia; ou 2) criar medidas de compensação consistentes para manutenção da receita por meio da elevação de alíquotas de outros tributos, cancelamento de outros benefícios anteriormente concedidos, majoração ou criação (se constitucionalmente previsto e legalmente possível) de tributos, ou ampliação da base de cálculo de tributos já existentes.

Atender ao princípio da transparência, com a demonstração do valor renunciado no relatório de impacto orçamentário-financeiro, é uma condição formal obrigatória presente na LRF para todas as situações de renúncia.

Já sobre as referidas condições, a que prevê medidas de compensação para a renúncia de receita impõe como prazo o que se iguala ao exercício de sua vigência e nos dois seguintes.

O interessante é que as medidas de compensação não são obrigatórias sempre. Por isso, são uma alternativa para aqueles casos em que não houve planejamento prévio, ou seja, em que não se retirou do cálculo da receita corrente líquida o valor renunciado; e para os que não se previu antecipadamente, ainda no orçamento, a concessão do benefício tributário.

Um cuidado importante é com a questão de que renúncia fiscal é crime quando o agente público pratica qualquer ato que possa ser considerado ilícito. Com isso, poderá ser responsabilizado no âmbito civil, penal e administrativo, mesmo que a intenção não tenha sido agir contra a lei.

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